关于完善旅行社行业管理制度若干问题的研究

2004-08-13 21:56:41 来源：旅游学刊 作者：蔡家成
［摘要］2001年12月国务院修订《旅行社管理条例》，主要是将中外合资旅行社的管理
规定纳入法规。自1996年10月条例发布以来，我国旅行社业继续快速发展，业务分工出现
了新的趋势和特征，同时我国建立市场经济体制步伐加快和加入世界贸易组织、机构改革
、转变政府职能和工作方式等，对旅行社的行业管理也提出了新的要求。因此，有必要尽
快对条例再做比较大的修改。文章据此提出了具体修改建议。

［中图分类号］ F590［文献标识码］A［文章编号］1002－5006（2002）04－0069－05

根据调整中外合资旅行社管理规定的需要，2001年12月，国务院对《旅行社管理条例
》（以下简称条例）进行了修订。条例自1996年10月发布以来，对旅行社管理和旅行社业
的发展发挥了重要作用。由于6年来我国旅行社业随着旅游业的持续快速发展而发展,企业
数量每年净增100O多家，行业内的业务分工出现了新的趋势和特征，对行业管理提出了新
的要求。同时，随着社会主义市场经济体制建设步伐加快、我国加入世界贸易组织、政府
机构改革、转变职能和工作方式，旅行社的行业管理也要相应地进行调整和改革。因此，
有必要尽快对条例再做比较大的修改。现根据笔者8年来在从事旅行社行业管理工作中所
了解到的情况，结合行业内和有关方面的意见，对修订条例、完善旅行社行业管理制度，
提出以下纯属个人的研究性意见，以就教于方家和读者。

一、根据实际状况和经营管理需要，重新定义旅游业务

条例对旅游业务所做的现行定义为：“本条例所称旅游业务，是指为旅游者代办出境
、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动。”（
第三条第二款）其主要不足之处，一是大大小于当前旅行社实际经营的主要业务类型范围
，仅仅突出了出入境、招徕接待和食宿安排，对组织旅游活动、提供导游、交通、票务、
购物、行李等服务没有明确；二是在旅游的内涵和外延上也大大少于实际情形，应该明确
为旅游者安排游览、参观、考察、娱乐、度假、休闲、疗养等活动都属于旅游业务；三是
对旅游者的限定非常模糊，应该明确除为传统意义上的游览、参观、考察、娱乐、度假、
休闲、疗养等消遣性旅游者提供有偿服务外，还包括为从事公务、会议、商务、展览、修
学、培训、探亲、保、就医、就业、劳务等活动的事务性旅游者提供有偿服务；四是现行
定义首先突出出入境和签证业务，而将招徕接待旅游者、安排食宿等主要业务放在后面，
也不符合当前旅行社业务状况的实际。
因此，建议将旅游业务定义为：“本条例所称旅游业务，是指招徕、组织、接待旅游
者，为旅游者安排游览、参观、考察、娱乐、度假、休闲、疗养以及食宿、交通、票务、
购物等活动，并提供导游、翻译、行李等服务，为从事公务、会议、商务、展览、修学、
培训、探亲、保健、就医、就业、劳务等活动者提供食宿、交通、票务等服务，为出入境
旅游者和其他人员代办护照（通行证、旅行证）、出境、入境、签证等手续的有偿经营活
动”。

二、重新划分旅游业务类型，取消对旅行社的两类划分，同时对旅行社实行等级评定
制度

现行对旅游业务的三类划分（入境旅游业务、出境旅游业务和国内旅游业务）和对旅
行社的两类划分（国际旅行社和国内旅行社），存在的不足日渐明显。其中比较突出的，
一是过于原则，不利于旅行社及其投资人根据实际情况和自身所具备的条件进行选择。如
旅游目的地的旅行社多只能从事接待业务，客源地有不少旅行社只想或只能经营招徕、组
团和批发业务，但这无论是对于国内旅游还是入境、出境旅游，都没有相应的更细、更专
业化的业务经营权类别可供选择；在国内、入境和出境业务经营条件规定上也没有再细分
下去，不利于旅行社按实际经营需要来确定投资量。二是由于业务增减、类别调整，导致
旅行社企业名称变动频繁，不利于企业形成稳定的名称、字号和在行业内形成知名企业品
牌，不利于旅游者和相关经营者选择旅行社，也不利于行业管理。近年来转为国际旅行社
的，多想在名称中标明“国际”字样，使得像“中国康辉旅行社”、“中国妇女旅行社”
等一批有相当影响力和网络规模的旅行社，其在各地的同字号旅行社先后要求将名称改变
为“中国康辉国际旅行社”、“中国妇女国际旅行社”等。三是单纯按照市场范围对旅游
业务进行水平划分，人为切断了性质相同和相近的业务之间的联系，不利于旅行社更好地
为旅游者提供服务，不利于企业经营和发展。如同样是零售、代理和收客业务，国内旅行
社只能为国内旅游者服务，为出境旅游者和入境旅游者服务就属违规。其对我国境内旅游
者造成的不便和麻烦是最突出的问题，因为大多数人在决定出游时，只对时间、费用等考
虑比较多，对走什么线路，是国内旅游还是出国旅游和边境旅游等，是不太清楚的，需要
旅行社提供建议。按照现行规定，如果旅游者的时间、费用和内心还比较模糊的消费需求
是出国、出境旅游，而又恰恰找到的是一家国内旅行社，或没有出境旅游经营权的国际旅
行社（这种可能性非常大，因为目前我国国内旅行社的数量是国际旅行社的8倍多,国际旅
行社中又仅有约1／3有出境旅游经营权，城乡的大部分居民区没有能够提供出境旅游零售
、代理、组团服务的国际旅行社或其分支业务机构），旅行社只好请他再去找有出境旅游
经营权的国际旅行社。此外，由于同样原因，实践中出现的业务类型已经大大超过法规规
定。从大的业务类型看，出现了边境旅游业务和港澳台旅游业务，其中边境旅游既有入境
又有出境，港澳台旅游尽管目前按照出入境旅游管理，但在性质上也不能简单等同于出入
境旅游，其实质是一种特殊的国内旅游。进一步看，出现了专门从事旅游产品开发和批发
业务的旅行社，目的地的旅行社多只经营接待业务，客源地的旅行社也有专门从事招取组
团业务等。
所以，要按照旅行社业务分工的实际状况和客观需要，参照国外的做法，根据业务性
质和特点，实行垂直分工与水平分工相结合，细分旅游业务类型，使旅行社及旅行社投资
人可以按照规定的条件和程序，向旅游行政管理部门申请一项、多项或各项业务经营权，
自主选择旅游业务类型和种类。所谓水平分工，就是现行的以业务的市场范围来对旅游业
务及旅行社所做的分类。所谓垂直分工，就是旅游业务和旅行社按照业务流程和业务特性
所进行的专业化分工，主要是批发、零售、代理和组团、接团等。同时，法规不再对旅行
社做类别划分。取消类别划分以后，为了促使旅行社不断改进经营管理和服务，提高旅行
社业的整体素质，为旅游者和其他经营者识别、选择旅行社提供直观、可信和统一的等级
标识，需要建立旅行社等级评定制度，按照综合素质、服务能力和质量、商业信誉等对旅
行社进行分等定级，颁发全国统一的标牌和证书。具体方式是由国家旅游局制定《旅行社
资质等级的划分与评定》国家标准，由国家质量监督总局予以发布后，再由国家旅游局组
织实施。

三、按照经营的实际需要，调整旅行社注册资；的数额标准

现行国际旅行社150万元和国内旅行社30万元的注册资本下限，对于大部分经营多项
业务的大中型旅行社来说明显偏低，对许多只经营接待、零售或代理业务的旅行社来说又
偏高。因此，应当按照新的旅游业务类型划分和旅行社所申请经营的业务类型及种类，来
确定其注册资本的数额标准。经调查和测算，具体数额可按以下标准来确定：经营国内旅
游和边境旅游招徕、接待、零售、代理业务和旅游票务预订、发售、代理业务或其中一项
业务的，最低注册资本为10万元人民币；经营国内旅游、港澳台旅游、边境旅游招徕、组
团、批发业务和入境旅游接待业务、出国旅游招徕、零售、代理业务或其中一项业务的，
最低注册资本为100万元;经营入境旅游、港澳台旅游和出国旅游招徕、组团、批发业务或
其中一项业务的，最低注册资本为200万元。

四、调整旅行社质量保证金交纳标准，按性质、功能改变保证金的交纳形式和管理办
法

从性质来看，保证金实际上是旅行社对其经营管理和旅游服务所作的一种经济担保。
从7年的实践来看，保证金真正用于向旅游者支付责任质量赔偿的很有限。因此,保证金的
质量担保和抵押的性质特征非常明显。目前存在的主要问题，一是按现行规定用现金形式
交纳保证金，始终占用了旅行社为数较大的一笔流动资金，而旅行社多是投资和流动资金
占用较少的中小企业，确实对其经营产生很大的不利影响。二是就质量担保来看，由于旅
行社业务量的扩大，7年前定的数额标准已明显偏低。近年来出现的恶意欺诈旅游者事件，
涉及金额多大大超过了其交纳的保证金数额，产生了赔偿支付困难，说明这个标准对防止
不法分子恶意欺诈已经不够了。而如前所言，如果在不改变以现金形式交纳规定的基础上
提高标准，对旅行社经营的不利影响会更大。三是保证金由旅游行政机关专户存储，统一
管理，增加了旅游行政机关的工作量，还易引发一些违规违纪问题，且从性质和作用来看
必要性也不大。
所以，从保证金的性质和作用特点出发，在目前国家旅游局质监所合并，大部分地区
旅游质监所在机构改革中已解决了编制问题，一部分地区旅游质监所的经费问题基本解决
，因而依靠保证金管理费来维持各级旅游质监所运转问题多已解决的条件下，通过修订条
例，并依据条例的规定和国务院批复，制订《旅行社质量保证金管理办法》，对保证金的
交纳、管理、核退、支付赔偿等做出全面规定，以行政规章形式发布施行，非常必要且条
件基本具备。调整的主要内容，一是将保证金的交纳形式由现金扩大到企业所拥有的不动
产和有价证券等，并明确规定现金与其他形式的比例；二是通过重新测算，按新类别确定
并提高各类旅行社交纳保证金的数额标准；三是交纳和管理方式改为由旅行社按规定到指
定银行自存，由银行承担具体的保证金财务管理职责，并要求银行配合旅游行政部门搞好
对保证金的管理与监督检查，特别是要明确，动用保证金必须由主管的旅游行政管理机关
出具正式文书，或法院按照保证金有关规定所制作的判决书，否则不允许交纳者和其他任
何组织、个人提取保证金；四是明确规定对于质量信誉优良的旅行社，可以按规定的比例
和条件，减少其交纳保证金的数额。

五、按照转变政府职能和工作方式、减少行政审批的要求，根据旅行社行业管理的特
性和需要，将旅行社设立的审批制改为核准制

许可证制度是我国旅行社行业管理的基础、依托和最主要的一项制度，但坚持和实行
许可证制度，不一定就必须对设立旅行社进行行政审批。现实中审批工作存在的主要缺陷
和不足，是审批结果的不确定性，审批原则执行情况和审批政策变动调整的信息披露不充
分、不广泛、不及时，以及审批时限执行得不严格，对旅行社投资的时机把握、效益预期
和具体申报等均直接产生不利影响，并直接制约着旅行社行业优胜劣汰的动态运行和发展
机制的形成。与审批制相比，核准制符合我国减少行政审批的政府机构改革、转变职能和
工作方式的方向，与世界贸易组织规则和市场经济原则关于政府尽可能减少对社会经济活
动直接干预的一般要求保持了一致，且具有标准、原则、政策和操作要求的公开性、统一
性、规范性和结果的可预见性等优点。因此，改审批制为核准制，有利于投资人自主选择
投资时机、规模、业务类型，并可以较好地预测投资前景，因而能够直接促进旅行社投资
人与旅行社全行业投资和经营效益的提高，以及优胜劣汰的旅行社行业动态运行和管理机
制的形成。所以，除外商投资旅行社继续保留审批制外，要将旅行社设立的审批制度改为
按照规定程序、标准进行核准的制度。旅行社设立的具体标准，条例可作原则规定，由条
例的实施细则予以细化和量化，细则确定设立标准的出发点是满足企业经营，保证服务质
量和旅游者权益，以及保证行业持续健康发展的需要，相对稳定，分阶段调整。将审批制
改为核准制后，现行规定的三项审核原则，即符合旅游业发展规划、符合旅游市场需要、
符合条例规定的设立条件（第十一条第一款），前两条可以取消，第三条无须专门做出明
确规定。
此外，为了进一步下放管理权，提高工作效率，应当允许将经营入境旅游招徕、外联
组团业务和出国旅游、港澳台旅游招徕、组团、批发业务的旅行社（相当于现在的国际旅
行社）设立申请接受和初审权，和除经营前述业务之外的旅行社（相当于现在的国内旅行
社）的设立核准权，下放到具备条件的省辖市、地区、自治州旅游行政管理部门。

六、根据当前旅行社市场对内对外开放以及旅行社网络化、集团化的需要，调整外商
投资旅行社和旅行社分支机构的设立、审批（备案）、管理规定。

关于外商投资旅行社，法规的规定所要进行的调整主要是，第一，当前我国已经在进
行外商独资旅行社的试点，因此，条例中有关外商投资旅行社的类型范围以及其他管理性
规定要作相应修改，将“外国旅游经营者独立投资”和“外商独资旅行社”涵盖过去；第
二，对外商投资旅行社能够经营的旅游业务类型的限定，没有必要先作肯定性规定（即可
以经营入境旅游和国内旅游业务），然后又作限制性规定（即不得经营出境旅游业务），
明确规定其不得经营的旅游业务即可，因此，条例第三十二条第一款删除，对外资旅行社
可以经营的旅游业务的规定表述按新的业务类型划分进行修改；第三，关于外商投资旅行
社不得设立分支机构的规定，目前也在突破，实际难以贯彻，原因是其违背了旅游业务本
身具有的跨区域、网络性等特征，与我们以此探索建立旅行社经营管理新机制的开放目的
相背离，也不符合世界贸易组织有关国民待遇的原则，因此应该取消。
按照旅游业务的性质特征，除了大旅行社需要设立不具有法人资格的分社以外，大、
中、小各类旅行社在注册地城镇及其周边一定区域内，以招徕、咨询和收客为主要经营服
务项目，设立门市部、业务部、代理点等，是更好地为居民旅游提供服务的需要，必要性
和可行性比分社更大。目前条例实施细则对此做出的规定在这方面发挥了重要作用，但存
在设立受阻和管理、规范力度不够等不足。因此，有必要在条例中做出原则规定，具体设
立条件和程序由条例实施细则予以明确。
此外，条例有关分社管理的规定也要做调整。一是要明确分社的旅游业务经营权在设
立旅行社业务范围内核定，防止出现出国旅游等当前需要控制经营者数量的业务规模因此
失控，以及对出国旅游管理等制度的贯彻执行造成不利影响；二是“旅行社同其设立的分
社应当实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待”的规定，实际强调的是分社应当
与其设立旅行社实行四个统一，现表述角度不正确，应当按本意进行调整；三是统一管理
的含义不明确，一般理解应当包括分社所有的经营管理制度和行为，当然也包括财务管理
和招徕、接待等业务经营制度与行为，而分社多在异地，业务经营和管理需要相对独立，
条例不应做出这样含义不明确、实际不可能执行的笼统规定；四是统一财务、统一招徕、
统一接待的规定实际上也是就制度和标准而言的，而不是具体的经营管理行为；五是防止
分社成为实际上独立经营管理的旅行社，最重要的是人事、财务两项管理制度的统一和招
徕、接待制度、标准的统一。所以，此项规定应修改为：“分社应当与设立旅行社实行统
一的人事、财务制度和统一的招徕、接待制度与标准”。

七、将旅行社责任检的有关规定纳入法规中，同时相应修改有关旅游意外保险的规定

根据旅行社经营和更好地保障旅游者合法权益的需要，国家旅游局制定了《旅行社投
保旅行社责任险规定》行政规章，同时根据保险法规定的原则和精神，明确将旅游者意外
保险由强制性改为自愿性。但意外保险对保障旅游者合法权益和旅行社经营仍有重要作用
，因此，条例应该明确旅行社为旅游者办理旅游意外保险提供代理等相关服务的义务。

八、调整处罚规定中与旅行社业特性不符因而实际难以执行的内容，使之更有效和操
作性更强

首先，取消停业整顿的处罚方式。旅游业务延续性很强，旅行社因违法要进行停业整
顿，如果将已经签约的游客出让给其他旅行社，会给旅游者造成不便，往往还可能因此引
发有关质量、服务、费用方面的纷争，乃至诉诸维权、质监、行政和司法机关。如果将停
业整顿的时间推至责任旅行社完成已签约旅游者的旅游服务之后，一是影响处罚效果，很
容易产生“某某旅行社已经违规但仍在继续经营”的现象和印象；二是操作起来比较困难
，处罚机构很难合理、准确地确定停业整顿开始实施的时间。因此，近年来的实践中，停
业整顿3至15天或15至30天的处罚实施比较少，且实际效果也多停留在对责任旅行社声誉、
形象的影响上，实际停止经营的很少。从实践看，也不宜大幅度增加违规旅行社停业整顿
的时间，因为这不是简单地加重对旅行社的处罚，而是时间过长实际可能导致旅行社处于
经营难以为继、不得不歇业的境地。其根源仍在于旅游业务的延续性强，停止经营时间一
长，客户、客源、市场将逐渐失去，重新开业不仅无异于新设立的旅行社，而且由于形象
、声誉的不良影响将更为困难。基于此，应该取消停业整顿的处罚方式。
其次，减少处罚层次，增强处罚力度。条例现行有关对旅行社实施处罚的规定，多分
为两步和三种方式，即先责令限期改正和没收违法所得；逾期不改的，停业整顿3至15天
或15至30天并罚款；情节严重的，可以吊销许可证。这种处罚方式实施起来过于麻烦，效
果因此受到很大影响。对情节严重的仅规定可以吊销许可证，力度有限，实际实施难度却
很大。责令限期改正而逾期不改，实际上就是情节严重，再考虑到上述停业整顿因实施困
难而需取消，所以，应当将第二步改为“逾期不改或情节严重的，吊销许可证”。
再次，实践中，有不少旅行社在设立时符合规定条件，但在此后的年检或其他检查中
发现其所具备的条件严重不符合要求，限期整改后仍不具备继续经营的条件，因条例没有
就此类情形做出处理规定，旅游行政管理部门要予以督促力度有限，特别是令其歇业和淘
汰不符合条件的旅行社难度很大。因此，应当按照我国工商行政管理对此类企业的处理规
定，明确旅行社不具备继续经营条件时，由旅游行政管理部门责令限期整改，经整改仍达
不到继续经营条件的，应当申请歇业和注销许可证，并到工商部门申请办理注销或变更登
记；拒不申请的，旅游行政管理部门吊销其许可证，工商行政管理部门吊销其营业执照。
此外，条例对旅行社假冒其他企业的商标和名称、诋毁其他旅行社名誉、进行虚假宣
传等行为，规定依据商标法和反不正当竞争法的有关规定进行处罚，没有将关系更为密切
的广告法纳入，近年来的实施情况也很不理想。原因是两部法律执法主体是工商行政管理
部门，而工商部门对旅行社的这些行为了解或情况掌握不多；即使发现了，多数情形也顾
不过来。旅游行政管理部门尽管比较了解和掌握情况，由于不是执法主体和对有关法律规
定及其适用要求等不熟悉，所以，也很难及时查处。因此，应当在条例中明确规定,第一，
将广告法纳入规定中，一并作为对旅行社这类违法行为的处罚依据；第二，明确对旅行社
的此类违法行为，由旅游行政管理部门依照三部法律的有关规定实施行政处罚。

九、将旅行社行业管理工作的重点、目标和方式，从以审批、控制、检查、监督等直
接干预为主，转变为以规范、引导、服务等间接干预为主

对旅行社行业运行和发展的直接行政干预，与在其他经济领域一样，存在很多不足。
其中最主要的，就是仍以政府作为行业经济运行和发展的最高主宰，作为生产经营活动主
体的企业受政府行政行为的影响过大，且由于直接干预多带有强制性，企业往往是被动接
受，即在大多数方面企业对政府的管理性产品没有自主选择的主动权。这实质上是企业经
营自主权不充分的深层原因。而在市场经济中，政府在经济活动中的角色已经转变，成为
规则的制定者和执行规则的裁判，企业要成为生产经营活动的完全主体，具有充分的经营
管理自主权。此时，政府经济行政和对市场干预的内容、方式，主要是规范、引导、服务
等间接干预。行业管理与其他经济行政活动相比，更应该减少直接控制、干预，扩大运用
标准、规范来引导、督促企业科学地进行经营服务的内容，并始终注意为企业、行业和消
费者提供管理性服务产品。即在市场经济条件下，政府的主要职责是做企业、其他社会组
织和消费者需要、想做但又做不了或做不好的事，而不是以做自己想做的事为主。因此，
修订条例时只提“管理”，不提由旅游行政管理部门“监督”旅行社，与法规名称保持一
致。实际上，管理本身就包括检查、监督的内容。

十、根据修订后的条例和旅行社行业管理的需要，制定系列规章和标准，进一步完善
旅行社行业管理的制度体系

在条例修订后，要依据条例和有关法律法规，就旅行社业务年检，旅行社业务广告管
理，旅行社管理人员和主要业务人员（经理、外联、计调、领队等）管理，旅行社业务分
支机构管理，特种旅游和专项旅游管理等，分别制定专项规定，以行政规章形式发布施行
。同时，要依据有关法律、法规和规章，制定旅行社行业的系列技术标准，逐步形成标准
体系。其主要类别，一是旅行社资质等级划分与评定等综合性、基础性标准；二是旅行社
经理、外联、导游、领队、计调等主要业务人员执业技术规范类标准；三是门市部、团队
组织接待、旅行车、交通票务、行李服务等旅行社主要服务项目质量要求类标准；四是入
境旅游、出境旅游、国内旅游主要市场业务操作规范类标准；五是一日游和城市周边旅游
、修学和教育旅游、森林和狩猎旅游、探险和体育旅游、度假休闲旅游、医疗保健旅游、
会议展览和商务旅游、帆船和漂流旅游、汽车和自行车旅游等主要旅游产品类标准。上述
各类标准的具体形式包括国家标准、行业标准、地区标准和企业标准。这样，法规、规章
和技术法规相结合，使得我国旅行社行业管理制度体系趋于完善。

［作者简介］蔡家成（1962－ ），男，汉族，安徽省霍山县人，安徽师范大学法学士，
兰州大学经济学硕士，中国人民大学经济学博士，国家旅游局干部，现为贵州省黔东南苗
族侗族自治州人民政府州长助理。

On the Reform of Chinese Travel Service Administrating System and Its Regulation
CAI Jia-cheng
(Department of Management, National Tourist Administration of P．R．China,
Beijing 100740, China )
Abstract: Because the fast developing of Chinese travel services and national
socialism marketing system, it is necessary to rectify TRAVEL SERVICE
ADMINISTRATION REGULATION which be made by central goverment of the P．R．C．in
1996, including to adjust the idea of tour, tour service and its sorting, the
minimum number of registering capital and guality confirm fund and its managing
way, increasing more other methods and technoledgical standards to administrate
travel service, and so on．
Key words: travel service; administrate; system reform